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昨天，《北京市大氣污染防治條例（草案）》（以下簡稱《草案》）等三項法規在北京市第十四屆人民代表大會第二次會議上進行說明並由全體代表審議。《草案》首次明確，將降低PM2.5作為大氣污染防治目標。《草案》擬規定，未進行年檢的車輛，除要接受交管部門扣3分罰款200元的處罰外，還將受到環保部門最低500元的罰款。
□重點關註
重點污染物排放控制總量首入法
市人大常委會副主任柳紀綱指出，隨著北京經濟社會不斷發展，人口和機動車數量的增加，大氣污染總量居高不下，特別是地理氣象等條件不利於污染物擴散使得環境容量非常有限。僅靠排放濃度控制已經不能解決問題，迫切需要對重點污染物排放總量進行控制，這種“雙控”的措施，是當前之必需。為了應對當前嚴峻的大氣污染形勢，加快削減排放總量達到階段性大氣環境質量目標，《草案》專設了總量控制一章，對總量控制制度進行了系統設計，確定了削減存量與控制增量相結合的制度。
三成法條涉罰款均高於治理成本
昨天審議的《草案》具體設立了39條法律責任。柳紀綱介紹，本法規的一個重要特點是法律責任的條款多，占到法規草案總條款的30%。設計這些條款的指導思想是要提高違法成本，即排污成本要高於治理成本，使排污者不敢排污，起到法懸人懼的作用。同時也考慮了“過罰相當”和“可操作，可執行”原則。據市環保局初步測算，設定的處罰條款基本都高於治理成本。特別是對惡意違法、多次違法加大了處罰力度，規定了加倍處罰和上不封頂的處罰條款。
上位法按日計罰北京可直接實施
針對《草案》修改過程中曾刪除違法行為可“按日計罰”，柳紀綱表示，正在審議中的國家《環境保護法（草案）》中還有按日處罰制度，如正式頒佈，執法部門可直接依法實施按日計罰。
另外，在《草案》中還規定，對違反環境保護有關法律法規，污染大氣環境，受到相應處罰的企業及其負責人，由環保及相關部門向社會公佈曝光，並納入企業信用系統。同時還規定對違法企業依法追究民事和刑事責任的條款。
□環保維權
公民受污染損害可直接起訴維權
針對代表和專家意見，《草案》對排污單位承擔民事侵權責任的內容進行修改。《草案》最新規定，造成大氣污染危害的單位，有責任排除危害，並對直接遭受損失的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門調解處理；調解不成的，當事人可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。
接舉報須有回應不處理或追刑責
《草案》中增加了依法追究行政部門不依法履責、查處的法律責任。環保行政主管部門和有關行政主管部門在大氣污染防治工作中，接到公民對大氣污染環境行為的舉報，不依法查處的，由行政監察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
《草案》中規定，市政府應當完善污染大氣環境舉報制度，向社會公開舉報電話，明確有關政府部門的受理範圍和職責。同時要求，有關政府部門在接到公民舉報後，應當及時依法處理，並將處理結果反饋給舉報人。舉報內容經查證屬實的，有關部門給予舉報人獎勵。
□民生相關
車輛不年檢上路環保加罰500元
《道路交通安全法》規定，未年檢上路車輛，將處扣3分罰款200元的處罰。
《草案》提出，在用機動車應符合本市機動車排放標準，並定期進行排放污染檢測；檢測合格的，方可進行機動車安全技術檢驗，核發環保、安全檢測合格標誌。
若《草案》通過審議並開始實施，則意味著未通過環保年檢的車輛上路，環保部門可對其處500元罰款。加上交管部門的處罰，違規者將受到超過此前2倍的處罰。
此外，如果在用機動車排放污染物超過規定排放標準的，由環境保護行政主管部門責令改正，對機動車所有者或者使用者處三百元以上三千元以下罰款。
在禁區露天燒烤加倍處罰不封頂
此前審議的《草案》中規定，任何單位和個人不得在政府劃定的禁止範圍內露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場地，違者將被處以單次最高兩萬元的罰款。
經過市人大常委會3輪審議，該條款除維持原來2萬元的處罰外，還添加了高限罰則，受到罰款、沒收等行政處罰兩次以上的，做出處罰決定的部門可以在上一次處罰金額基礎上加倍處罰。這意味著，屢教不改者，將面臨“加倍處罰上不封頂”的嚴懲。
具體而言，被處罰兩次以上的違法者，如果再犯，每被查獲一次，其接受的處罰都將可能是上一次處罰的兩倍。
停車三分鐘熄火定八類地區執行
此前，市人大法制委員會曾召開立法聽證會，就“停車超3分鐘熄火”的可行性進行了立法聽證。9位聽證陳述人中的絕大多數陳述人都對倡導推行停車熄火制度表示贊同，認為這一措施可以有效減少機動車污染排放。同時，陳述人就倡導推行還是強制實行並設處罰提出了不同觀點。
《草案》中規定，本市鼓勵環保駕駛，減少機動
車污染排放。在學校、賓館、商場、公園、辦公場所、社區、醫院的周邊和停車場等不影響車輛正常行駛的地段，機動車駕駛員停車三分鐘以上應當熄滅發動機。
□專家解讀
條例有亮點但也存不足
市人大代表、中國政法大學教授王燦發參與了《北京市大氣污染防治條例》的制定，昨天下午的海澱團小組討論會上，他無疑成為組內的焦點人物。
王燦發代表在小組審議時發言說，《條例》共有五大亮點。第一，《條例》開創性地確定了環境優先的地位。他說，當環境保護和經濟發展發生矛盾、不可調和時，經濟發展應該要讓位於大氣污染防治，必要時可以犧牲經濟保護環境。
第二，《條例》在職責上將政府作為主要責任人，落實政府對本轄區的環境質量負責。第三，王燦發認為，《條例》設立了總量控制和排污許可交易制度。第四，《條例》對不同的防治對象規定了具體的管理措施，對固定源、流動源、焚燒秸稈有具體管理措施。此外，王燦發認為，《條例》還強化了法律責任的追究，加大了處罰力度。
除了亮點之外，王燦發還提出了幾點不足。他認為，《條例》中沒有規定保證大氣污染防治的財政投入。第二是沒有規定公益訴訟制度。公眾可以檢舉舉報，對方不理你怎麼辦？要解決“舉報也是白舉報”的問題，這就需要一個制度，也就是環境公益訴訟制度。
第三，他認為，部門的分工不太明確，沒有明確到哪個部門，所有都是市政府的事。每個部門做什麼，法律應該明確下來，只有政府做什麼和環保局做什麼，最後還是做不好。
□觀點爭鋒
代表：“應當”太多分量輕
昨天下午，在朝陽區四組討論會上，有關《草案》中使用的“應當”一詞是否準確的問題引起了代表們的熱烈討論。有代表指出，法規中多次使用“應當”，如“企業排污應當符合相關標準”等，“應當”帶有倡導的意思，而“必須”是一定要執行的，兩者還是有程度上的不同。既然違反排放標準就該處罰，用“應當”分量不夠。
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回應：“應當”“必須”一個意思
市人大常委會法制辦主任李曉娟表示，在往期立法過程中，用語不是特別規範，必須和應當都出現過。全國人大以及地方人大規範用語後，“應當”就是指“必須”，都是違反條款後必須應當承擔響應責任的意思。李曉娟表示，在老百姓眼裡，“必須”似乎比“應當”就是有分量，其實在法律中就是一個意思。立法詞語要講究規範，同一個法規，表示同一個意思，用同一個詞，盡可能減少使用形容詞副詞。
代表：停車不熄火應處罰
有代表提到，《草案》提出，“停車三分鐘應當熄火”，也就是有“必須”的意思，那麼為什麼不設置對應相關的罰則？一名女代表舉例，在《婚姻法》中，夫妻雙方應當相處忠誠，但實際中又有多少人突破這個條款呢？這裡的“應當”是一種提倡，屬於義務性條款。
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回應：執法成本太高不易執行
李曉娟解釋，停車三分鐘應當熄滅發動機的條款，經過了代表聽證過程，大家都同意。有些輕微違法犯罪，可以定罪免刑，不是所有違法行為都要處罰，特別是對社會影響不大的違法行為。但是，法律作出規定，不意味著民眾可以不執行。如果真的去處罰，執法成本太高，不太好執行。作為公民個人，要按照必須來執行，但不是說違反了就馬上處罰。
代表：應執行“按日計罰”
有代表提出，對違法企業的處罰應加大，採用國際慣例的“按日計罰”，但此次《草案》中並未涉及。而此前，重慶、深圳、湖南等區域在制定相應的治理大氣污染的地方性法規時，都已經採用了“按日計罰”的做法，為何北京還是採用持續不整改加倍罰款的方式呢？
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回應：地方法規不能超上位法
李曉娟表示，國家對地方法規做了兩個原則，過罰相當和法律統一原則。北京已對上位法的原則性規定作出細化，國家環保法和大氣法都無此規定，如果國家層面法律做出修改，北京也會修改將“按日計罰”寫入立法。
北京在執行國家標準過程中放射性很強，遵守國家法律體系方面更謹慎，對法制觀念堅守上也是很堅定的。
□建議建言
單位GDP污染概念應轉變
昨天下午，在朝陽區三組的討論會上，市人大代表、中國科學院地理科學與資源所研究員閔慶文表示，目前，很多區域都在講單位GDP的平均污染物排放量在降低，這個衡量概念應該轉變。如果在環境容量不能允許的情況下，即便前者的數值在下降，仍然超出了環境的承載能力。所以，政府應該對區域內的環境容量，根據季節性、區域性以及河流流向等差異測算出環境排放容量，這是前提。另外，還包括污染物的類型、每個區域的差異等問題。
目前，北京對自己的環境容量還不能清晰地掌握。不同季節、不同區域都不同，同時應考慮經濟額度、排放量等因素科學計算北京的環境容量。當然，隨著科學的不斷進步，容量值還會有變化，但是這個容量值可以作為政府決策參照執行值。
大氣污染防治應有罰有獎
昨天下午，在北京兩會房山團審議《北京市大氣污染防治條例（草案）》現場，北京市人大代表、北京理工大學機械與車輛學院教授孫逢春表示，條例中多是規定了罰則，但應既有罰則又有獎勵。同時，他建議條例中增加新能源車的比例，而不是光提“鼓勵”。
孫逢春說，對於舉報大氣污染的，獎勵多少？什麼樣的獎勵標準？應該有一個獎勵制度，因為有罰則就應該有獎，目前的草案中罰則很多，但很少說獎勵。同時，他認為，關於排放污染，市場的作用沒有很好地發揮作用，沒有引入市場機制，“排污指標應該可以賣，強調市場資源配置的決定作用。這樣就會減少一些排污。”
在技術層面，孫逢春說，目前很多高檔車都是標配，停車三分鐘自動熄火，法律層面也可以對發動機的啟停裝置標配進行規定，從技術上解決一些難題。
北京應發展油氣雙燃料車
北京市政協委員、東方時尚駕駛學校股份有限公司總經理閆文輝昨天在專題會上發言建議大力發展雙燃料動力車，減少機動車污染物排放。
“這個我有切身體會，我們單位200多輛車，之前我在廠里巡視的時候有一種刺鼻的氣味，去年一多半車輛採用了燃氣，現在我再去廠里轉一點氣味都沒有”，閆文輝表示，對此學員也深有感觸。
“現在北京為什麼推不出這個燃氣呢？咱們燃氣集團沒有地方建氣站”，閆文輝建議政府給予政策，把氣站建起來，推廣雙燃料動力車，從而減少整個汽車尾氣。
□會場花絮代表熱議霧霾加重高樓擋風吹不動了
“我有一個習慣，喜歡每天記日記，也都寫上天氣情況，是晴天是陰天，還是晴轉多雲，我今天看了下我的本子，感覺去年還是晴天多。但是為什麼我們的老百姓都感覺去年的霧霾天比哪年都多呢？”昨天，在市人大西城代表團小組會議上，北京市人大代表顧祥勝拋出了這樣的一個疑問，引起現場代表們的熱烈討論。
顧祥勝說，主要原因是大家的感受重了，是全社會形成了一種心理氛圍，大家茶餘飯後的談資，同時還有全社會的重視。但是這樣又帶來了一個問題，我們每天都在被煩躁的霧霾天氣壓抑著，心情也不好了。實際上，霧霾不是今天的北京才有的。
列席會議的市人大常委會法制辦公室副主任郭金忠說，北京以前主要就是四合院建築，沒什麼高樓，上空從西北到南有氣流，並形成環流通道。到上世紀80年代、90年代中期，北京市規定最高的建築不超過35米，西北這塊不能開發，後來就是50米，後來就突破高度了。建築擋住了自然風道，過去靠微風吹污染，現在吹不動了。
郭金忠說，上世紀七八十年代，北京工業污染很嚴重，因為全國都在抓經濟，搞建設，那時候也有污染，但是污染被吹走了。
郭金忠說，現在的霧霾絕不僅是工業污染帶來的，很多是城市規劃的問題，人口規模、建設都有關係，治理不是單純某個方面，是綜合性的，今後制定的一切城市規劃都要跟清潔城市有關係。
04-05版採寫京華時報記者張然
黃海蕾韓旭文靜孫雪梅 （原標題：車輛不年檢上路環保局加罰500元）
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